1/2018 Úrskurður A gegn Háskóla Íslands 26. október

Ár 2018, 26. október, lauk áfrýjunarnefnd í kærumálum háskólanema, þau Einar Hugi Bjarnason lögmaður og formaður nefndarinnar, Daníel Isebarn Ágústsson lögmaður og Eva Halldórsdóttir lögmaður málinu

nr. 1/2018

A

gegn

Háskóla Íslands

með svohljóðandi

Ú R S K U R Ð I

I.

Málsmeðferð

Mál þetta hófst með kæru A 14. febrúar 2018. Gerði kærandi þá kröfu að ákvörðun Háskóla Íslands 15. nóvember 2017, um að synja beiðni kæranda um að njóta tiltekinna sértækra námsúrræða, yrði felld úr gildi.

Nefndin óskaði eftir afstöðu Háskóla Íslands (hér eftir nefndur Háskólinn) til kærunnar og bárust svör skólans ásamt fylgigögnum 5. mars 2018. Kæranda var gefinn kostur á að gera athugasemdir við greinargerð Háskólans og bárust athugasemdir kæranda 27. mars 2018. Nefndin beindi í kjölfarið nokkrum spurningum til Háskólans og bárust svör Háskólans við þeim með bréfi 5. júní 2018.

II.

Málsatvik

Kærandi hóf nám við Háskóla Íslands haustið 2014. Kærandi er með hindrun og hefur einnig glímt við kvíða og áráttu- og þráhyggjuröskun. Kærandi gerði við upphaf náms samkomulag við Háskólann um sértæk námsúrræði. Samkvæmt samkomulaginu voru sértæku námsúrræðin eftirfarandi: „Lengdur próftími um 25% pr. klukkustund, dyslexíumerking á prófúrlausnir, aðstoð við ritun í prófum ef þarf. Geta staðið upp í prófum ef þarf. Glósuvinir, aðstoðarmaður í/utan kennslustunda ef fæst. Sveigjanleiki í verkefnaskilum í samráði við kennara.“ Í skjali þar sem veitt var „yfirlit yfir sértæk úrræði í námi og prófum“ kæranda kom auk þess fram að kærandi hefði möguleika á rafrænu námsefni sem geri kæranda mögulegt að skanna námsbækur á rafrænt form og hlusta á þær. Þá kom fram að úrræðið glósuvinir fælist í því að kærandi fengi glósur frá samnemanda ef samnemandi fengist í verkið en í sumum tilvikum hefðu aðstoðarmenn tekið að sér hlutverk glósuvinar. Í skjalinu sagði að kærandi hefði þurft glósuvin í fimm námskeiðum skólaárið 2016-2017 en hefði fengið í þremur. Fram kom að kærandi hefði verið með hindrun og samstarfið gengið mjög vel. Aðstoðin væri „háð því að samnemandi eða annar aðili fáist í verkið á sömu forsendum, s.s. prófverðir“.

Að mati kæranda voru framangreind úrræði ófullnægjandi og óskaði kærandi því eftir því við Háskólann að ráðið yrði í stöðu aðstoðarmanns til þess að aðstoða A í náminu. Beiðni kæranda var hafnað með bréfi sviðsstjóra kennslusviðs Háskóla Íslands 27. ágúst 2015. Kærandi ítrekaði beiðni sína 15. ágúst 2016 en beindi kæranda í það skiptið til rektors. Í niðurstöðu rektors 23. september 2016 var beiðninni einnig synjað.

Kærandi kærði framangreindar ákvarðanir til áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema 8. mars 2017. Gerði kærandi þá kröfu að ákvörðun Háskóla Íslands 23. september 2016, um að synja beiðni um að njóta tiltekinna sértækra námsúrræða, yrði felld úr gildi og að ráðið yrði í stöðu aðstoðarmanns í 40% starfshlutfall sem kæmi til með að aðstoða kæranda við námið eftir nánara samkomulagi aðila.

Í forsendum fyrra máls kæranda komst áfrýjunarnefndin að þeirri niðurstöðu að Háskólinn hefði ekki veitt kæranda þá aðstoð sem óumdeilt var að þyrfti á að halda. Kærandi hefði þannig ekki fengið fullnægjandi aðstoð vegna þess að ómögulegt hafi verið að bjóða upp á þau úrræði sem kæranda hafi verið nauðsynleg. Reglugerð Háskólans hafi ekki gert ráð fyrir öðrum úrræðum, þ.m.t. aðstoðarmanni í 40% starfshlutfalli, og því hafi ósk kæranda um slíkt úrræði verið hafnað án frekari skoðunar. Nefndin taldi allt framangreint leiða til þess að áfrýjandi hefði ekki fengið þá aðstoð sem ákærandi óumdeilanlega hafði þörf fyrir og þannig um leið átt rétt á samkvæmt lögum um háskóla. Ástæða þess að kærandi hefði ekki fengið réttindi samkvæmt lögunum hafi verið sú að reglugerð teldi upp þau úrræði sem stæðu til boða og ekki væri gert ráð fyrir öðrum úrræðum til þess að veita aðstoð. Með því hefði kærandi brotið gegn lögum um háskóla og meginreglum stjórnsýsluréttar um fullnægjandi rannsókn og skyldubundið mat.

Í úrskurði áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema 27. júlí 2017, í máli nr. 1/2017, var ákvörðun Háskóla Íslands um að synja kæranda um að ráðið yrði í stöðu aðstoðarmanns í 40% starfshlutfall til að aðstoða ákæranda við námið, felld úr gildi. Aftur á móti var hafnað kröfu kæranda um að Háskóla Íslands yrði gert skylt að ráða í stöðu aðstoðarmanns í 40% starfshlutfall til að aðstoða kæranda við námið.

Eftir úrskurð áfrýjunarnefndarinnar var mál kæranda endurupptekið hjá Háskólanum og frekari gagna aflað. Kærandi hélt sig enn við þá kröfu að fá  aðstoðarmann í 40% starfshlutfall. Náms- og starfsráðgjöf Háskólans endurmat sértæk úrræði í námi kæranda og í kjölfarið var tekin ný ákvörðun um aðstoð fyrir kæranda 15. nóvember 2017 þar sem hafnað var að kærandi fengi aðstoðarmann í 40% starfshlutfall.

Málsástæður kæranda

Kærandi telur að endurmat Háskólans sé ekki fullnægjandi og í andstöðu við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, meginregluna um skyldubundið mat og vandaða stjórnsýsluhætti. Eingöngu hafi verið framkvæmt mat á þeim fyrir fram ákveðnu úrræðum sem standi til boða samkvæmt reglum Háskólans en ekkert vikið að öðrum leiðum og úrræðum.

Kærandi segir að Háskólinn hafi algerlega litið fram hjá því að sum þeirra úrræða sem kærandi njóti, og nýtist sem best, séu einungis í boði ef einhver fáist til þess að sinna úrræðinu. Þannig hafi ekki fengist glósuvinir í það námskeið sem kærandi sitji þó þörf sé á og því ljóst að grundvöllur matsins sé brotinn. Þá taki Háskólinn lítið sem ekkert mark á þeim sérfræðiálitum sem fyrir liggi í málinu. Engin frekari greining hafi farið fram á aðstæðum kæranda og önnur úrræði en þau sem fram komi í verklagsreglum Háskólans hafi ekki verið könnuð. Óljóst sé á hverju matið sé byggt og hvaða verklagi hafi verið fylgt við framkvæmd þess.

Kærandi telur að sá óstöðugleiki sem einkenni úrræði Háskólans, valdi því að þau geti ekki talist fullnægjandi stuðningur enda sé það kæranda andlega erfitt að fá nýtt aðstoðarfólk reglulega. Háskólinn hafi aldrei metið kosti og galla þess úrræðis að fá eina manneskju í 40% starfshlutfall til þess að sinna aðstoðinni. Vísar kærandi til vottorða sálfræðinga sem mæli með því að kærandi fá aðstoð hjá einum og sama starfsmanninum sem sérstaklega sé ráðinn í hlutastarf til þess að sinna aðstoð við kæranda.

Málsástæður Háskóla Íslands

Háskólinn telur að endurmat hafi verið í samræmi við allar reglur og tekið hafi verið mið af úrskurði áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema og nýrra gagna frá kæranda. Endurmatið byggi á sérfræðiálitum þar sem tekið hafi verið mið af fötlun kæranda og sérþörfum kæranda en einnig eðli, uppbyggingu og umfangi þeirra námskeiða sem kærandi hafi verið skráð í þegar ákvörðun var tekin. Háskólinn tekur sérstaklega fram að gert hafi verið samkomulag við kæranda um aðstoð tveggja aðstoðarmanna vegna þeirra námskeiða sem kærandi hafi verið skráð í á vormisseri 2018.

Háskólinn hafnar því sérstaklega að grundvöllur endurmatsins sé brostinn þar sem ekki hafi fengist glósuvinir til að aðstoða kæranda í öðru þeirra námskeiða sem kærandi hafi setið á vorönn 2018. Háskólinn hafi í stað þess ráðið sérstakan aðstoðarmann til að glósa fyrirlestra námskeiðsins. Þannig séu úrræðin sem kæranda standi til boða ekki háð því að einhver fáist til að sinna þeim. Háskólinn hafi sýnt það með ráðningu aðstoðarmanna að hann muni bregðast við slíkum tilvikum og finna leiðir til þess að ná fram sömu markmiðum með jafngóðum eða betri úrræðum. Háskólinn tekur fram að sú aðstoð sem kærandi hafi notið á haustönn 2017 og vorönn 2018 nemi meira en fastráðinn starfsmaður í 40% hlutfalli. Samkvæmt útreikningum Háskólans jafngildi aðstoð sem veitt hafi verið kæranda 50-67% stöðugildis.

Háskólinn segir að tekið hafi verið mið af vottorðum sálfræðinga og ítarlega hafi verið farið yfir hlutverk aðstoðarmanna með kæranda og þeim sem tóku að sér slíkt starf. Háskólinn áréttar í þessu sambandi að hlutverk aðstoðarmanns sé ekki að vera faglegur leiðbeinandi heldur að veita stoðþjónustu. Kærandi hafi verið með sömu aðstoðarmanneskju undanfarin misseri en hafi sjálf óskað eftir því skólaárið 2017-2018 að fá annað aðstoðarfólk í tvö námskeið þar sem kærandi hafi talið aðstoðarmanneskjuna sem kærandi hafi starfað lengst með ekki henta nógu vel til að aðstoða við þau námskeið.

III.

Niðurstaða

Ákvæði 6. mgr. 19. gr. laga nr. 63/2006, um háskóla, er svohljóðandi:

Háskólar skulu veita fötluðum nemendum, sbr. 2. gr. laga um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992, og nemendum með tilfinningalega eða félagslega örðugleika kennslu og sérstakan stuðning í námi. Látin skal í té sérfræðileg aðstoð og viðeigandi aðbúnaður eftir því sem þörf krefur. Fatlaðir nemendur skulu stunda nám við hlið annarra nemenda eftir því sem kostur er. Háskólar skulu jafnframt leitast við að veita þeim nemendum sérstakan stuðning sem eiga við sértæka námsörðugleika að stríða eða veikindi.

Ákvæðinu var bætt inn í lögin með c. lið 13. gr. laga nr. 67/2012 um breytingu á lögum nr. 63/2006, um háskóla. Í frumvarpinu að þeim lögum kom fram að gerðar væru breytingar á lögunum m.a. til að réttindi fatlaðs fólks til háskólanáms yrðu leidd í landslög í samræmi við samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem undirritaður var af hálfu Íslands 30. mars 2007. Í 1. mgr. 24. gr. samningsins væri mælt fyrir um viðurkenningu aðildarríkja samningsins á rétti fatlaðs fólks til menntunar á öllum skólastigum án aðgreiningar. Þá sagði eftirfarandi um c. lið 13. gr. frumvarpsins:

Í c-lið er nýmæli að fjallað er um rétt fatlaðra til náms í háskólum með þeim stuðningi sem þeir þurfa á að halda vegna námsins. Í samráðsferli um frumvarpið komu fram ábendingar frá Háskóla Íslands og þjónustumiðstöð fyrir blinda, sjónskerta og daufblinda einstaklinga að þörf væri á lagaákvæði um rétt fatlaðra nemenda í háskólanámi.

Með ákvæði c-liðar 13. gr. frumvarpsins um réttindi fatlaðra til háskólanáms eru leidd í landslög ákvæði 24. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem undirritaður var af hálfu Íslands 30. mars 2007. Skv. 5. mgr. 24. gr. samningsins skulu aðildarríki hans tryggja að fötluðu fólki sé gert kleift að hefja almennt nám á háskólastigi og að það fái aðgang að starfsþjálfun, fullorðins­fræðslu og símenntun án mismununar og til jafns við aðra. Tekið er fram að aðildarríkin skuli, í þessu skyni, tryggja að fatlað fólk fái notið viðeigandi aðlögunar. 

Af framansögðu er ljóst að ákvæði 6. mgr. 19. gr. laga um háskóla leggur skyldu á herðar háskólum að veita nemendum sem þess þurfa sérstakan stuðning í námi. Þótt ákvæðið mæli ekki fyrir um það með nákvæmum hætti hvaða aðstoð skuli veitt og með hvaða hætti hafa háskólar ekki frjálst val um það hvort þeir veiti aðstoð og hversu mikla aðstoð þeir veita. Af lagaákvæðinu og athugasemdum með frumvarpi að breytingalögunum er ljóst að háskólar þurfa að láta nemendum í té sérfræðileg aðstoð og viðeigandi aðbúnað sem nægir til þess að mæta þörf hvers nemanda fyrir sig. Háskólar hafa val um það hvernig stuðningur og aðstoð er veitt hverju sinni en bera þó ábyrgð á því að úrræðin sem valin eru dugi til þess að ná þeim markmiðum sem fram koma í ákvæðinu og lögskýringargögnum með því.

Eins og áður segir kveður ákvæði 6. mgr. 19. gr. laga um háskóla á um að veita skuli fullnægjandi aðstoð og stuðning hverju sinni. Samkvæmt rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ber Háskólanum að rannsaka aðstæður nemenda til hlítar og finna þá aðstoð sem fullnægir þörfum hvers og eins. Samkvæmt meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat ber Háskólanum sömuleiðis að meta hvert tilvik fyrir sig og er óheimilt að afnema eða takmarka mat sitt óhóflega með setningu verklagsreglna sem taka til allra mála.

Í fyrra máli kæranda fyrir áfrýjunarnefndinni taldi nefndin liggja fyrir að óumdeilt hefði verið að kærandi hefði þurft á tiltekinni tegund aðstoðar að halda, þ.e. svokölluðum glósuvinum. Þá lá sömuleiðis fyrir að kærandi hefði ekki fengið þessa aðstoð sem Háskólinn taldi þó sjálfur að kærandi þyrfti á að halda. Þar sem fyrir hefði legið að kærandi fengi ekki nauðsynlega aðstoð hefði Háskólanum verið rétt að leita leiða til þess að veita kæranda fullnægjandi aðstoð með öðrum hætti. Hefði Háskólanum þá m.a. borið að kanna hvort hægt væri að veita aðstoðina með öðrum úrræðum en þeim sem skólinn hefur fyrir fram ákveðið og samræmist reglum skólans sjálfs. Þrátt fyrir þessa skyldu hefði beiðni kæranda um aðstoðarmann í hlutastarfi verið hafnað án frekari skoðunar og án þess að fullnægjandi aðstoð væri veitt. Með því hefði Háskólinn brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat og 6. mgr. 19. gr. laga um háskóla enda hefði kærandi ekki fengið þá aðstoð sem kæranda var nauðsynleg og ekki var kannað hvort veita mætti aðstoðina með öðrum leiðum.

Í fyrra máli kæranda var því á grundvelli framangreinds felld úr gildi sú ákvörðun Háskóla Íslands A um að synja kæranda um að ráðið yrði í stöðu aðstoðarmanns í 40% starfshlutfall til að aðstoða hana við námið. Nefndin tók þó fram að þótt Háskólanum væri skylt að veita fullnægjandi stuðning og aðstoð hefði hann engu að síður val um leiðir til þess svo lengi sem valin leið væri fullnægjandi. Af þeim sökum taldi áfrýjunarnefndin sig ekki geta gert Háskólanum skylt að ráða í stöðu aðstoðarmanns í 40% starfshlutfall og er þeirri kröfu kæranda því hafnað.

Öll framangreind sjónarmið eiga einnig við í því máli sem er hér til úrlausnar. Kærandi á rétt til fullnægjandi aðstoðar til þess að geta sinnt námi sínu til jafns við aðra og á Háskólanum hvílir samsvarandi skylda til þess að veita þau réttindi. Aftur á móti hefur Háskólinn val um það með hvaða hætti aðstoðin er veitt svo lengi sem hún er fullnægjandi og kærandi getur þannig ekki valið hvernig aðstoðin er veitt.

Kærandi telur sig enn ekki hafa fengið fullnægjandi aðstoð til þess að geta sinnt námi sínu til jafns við aðra. A hefur á ný óskað eftir því að ráðinn verði fastur starfsmaður í 40% starfshlutfalli til þess að aðstoða A í náminu. Háskólinn hefur hafnað því en veitt kæranda aðstoð með öðrum hætti eftir uppkvaðningu úrskurðar í fyrra máli. Mál þetta lýtur þannig að því hvort málsmeðferð og ákvarðanir Háskólans við endurmat og ákvörðun um úrræði til aðstoðar fyrir kæranda hafi verið í samræmi við 6. mgr. 19. gr. laga um háskóla, rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat.

Sá grundvallarmunur er á þessu máli og fyrra máli kæranda hjá nefndinni að í fyrra málinu lá fyrir að kærandi fékk ekki tiltekna aðstoð glósuvina sem óumdeilt var að kærandi þyrfti á að halda. Brot Háskólans fólst í því að leita ekki allra leiða til þess að reyna að veita kæranda þá aðstoð, eftir atvikum með því að kanna aðrar leiðir en fram komu í verklagsreglum Háskólans. Í því máli sem hér er til úrlausnar liggur ekki fyrir að vantað hafi upp á nauðsynlega aðstoð til handa kæranda. Þar sem glósuvinir fengust ekki fékk Háskólinn þess í stað aðstoðarfólk til þess að sinna sambærilegri aðstoð. Rétt er þó að geta þess að nokkurn tíma tók að ráða aðstoðarmenn til þess að sinna verkefnum glósuvina og kærandi naut því ekki aðstoðar frá upphafi annar. Að mati nefndarinnar væri Háskólanum framvegis rétt að tryggja aðstoðina með góðum fyrirvara og áður en nám á önn byrjar til þess að ekki komi gloppur í aðstoðina. Að mati áfrýjunarnefndarinnar er þó aðalatriðið, sem jafnframt er grundvallarmunur á málunum tveimur, að Háskólinn brást við þegar engir glósuvinir fengust og veitti aðstoðina með öðrum hætti.

Þrátt fyrir þetta telur kærandi enn að fullnægjandi aðstoð fái A ekki nema með því að ráðinn sé einn starfsmaður í 40% starfshlutfall. Eins og áður segir er Háskólanum skylt að veita fullnægjandi stuðning og aðstoð en hefur val um leiðir til þess svo lengi sem valin leið er fullnægjandi. Háskólinn hefur metið það svo að aðstoð glósuvina eða annarra aðstoðarmanna sé fullnægjandi jafnvel þótt aðstoðin sé ekki alltaf í höndum sömu manneskjunnar. Hefur Háskólinn í þessu sambandi bent á að kærandi sjálfur hafi skipt um aðstoðarmenn að eigin frumkvæði. Kærandi hefur aftur á móti lagt fram gögn frá sérfræðingum þar sem töluverð áhersla er lögð á að ein manneskja sinni aðstoðinni. Álitaefnið hvort fullnægjandi aðstoð til kæranda sé einungis hægt að veita kæranda með einni aðstoðarmanneskju er háð sérfræðilegu mati og er áfrýjunarnefndin ekki bær til að skera úr um það. Má hér til hliðsjónar benda á valdsvið nefndarinnar eins og það er afmarkað í 3. mgr. 20. gr. laga nr. 63/2006, um háskóla, en af því leiðir að nefndinni er ekki ætlað að endurmeta faglega niðurstöður sem byggja á sérþekkingu á tilteknu sviði.

Eins og málið liggur fyrir telur áfrýjunarnefndin að með því að tryggja kæranda aðstoð, með þeim hætti sem Háskólinn hefur lýst, í öllum námskeiðum sem kærandi sækir í Háskólanum hafi kæranda verið veitt fullnægjandi aðstoð til þess að stunda nám til jafns við aðra. Þá getur áfrýjunarnefndin ekki gert Háskólanum skylt að veita aðstoðina með öðrum hætti, þ.e. að ráða í stöðu aðstoðarmanns í 40% starfshlutfall. Verður því að hafna kröfu kæranda um að ógilda ákvörðun rektors Háskóla Íslands 15. nóvember 2017.

Að lokum telur áfrýjunarnefndin rétt að benda á að hinn 1. október 2018 tóku gildi lög nr. 38/2018, um þjónustu við fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laganna á einstaklingur rétt á notendastýrðri persónulegri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Samkvæmt 2. mgr. skal aðstoðin vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Þar sem krafa kæranda virðist að mörgu leyti falla undir notendastýrða persónulega aðstoð telur nefndin rétt að benda kæranda á að kanna þann rétt sinn hjá sveitarfélagi sínu.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Háskóla Íslands 15. nóvember 2017 um synjun á beiðni kæranda um að njóta tiltekinna sértækra námsúrræða.

Einar Hugi Bjarnason

Daníel Isebarn Ágústsson                                                             Eva Halldórsdóttir